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Convenzioni per gestione di servizi

COS'È

A partire dal riconoscimento della finalità di interesse generale degli enti del terzo settore (Ets), le pubbliche amministrazioni possono stipulare convenzioni che prevedano un rimborso delle spese sostenute dall’Ets per svolgere le attività concordate.

Il codice del terzo settore riprende e sviluppa quanto previsto dalla previgente normativa relativa alle organizzazioni di volontariato (Odv) e alle associazioni di promozione sociale (Aps), dando allo strumento delle convenzioni un carattere più definito.

CHI COINVOLGE/CHI ESCLUDE

Possono stipulare convenzioni le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale iscritte da almeno sei mesi nel registro unico nazionale del terzo settore (Runts). Tali organizzazioni devono essere in possesso dei requisiti di moralità professionale (ad esempio rispetto all’assenza di specifici reati commessi dagli amministratori) e comprovare l’adeguatezza a svolgere l’attività in questione relativamente alla struttura, alle esperienze accumulate nelle attività già svolte, alle finalità perseguite, al numero degli aderenti, alle risorse a disposizione e alla capacità tecnica e professionale, alla formazione e all’aggiornamento dei volontari.

In sostanza l’ente pubblico è chiamato a verificare che i soggetti con i quali si convenziona abbiano caratteristiche adeguate a svolgere correttamente le attività per cui la convenzione è stipulata.

Altri tipi di enti, ad esempio le cooperative sociali o comunque gli enti aventi forma di impresa, non possono accedere a questa forma di relazione.

COME FUNZIONA

Le convenzioni possono essere attivate per svolgere attività o servizi sociali di interesse generale in favore dei cittadini; devono essere più favorevoli rispetto al ricorso al mercato, quindi quando, ad esempio, per effetto dell’apporto del volontariato o del coinvolgimento dei cittadini, il costo dell’attività è minore rispetto a quello conseguibile con un appalto di servizi o in cui comunque sia possibile valutare altri benefici derivanti dalla realizzazione dell’attività con il coinvolgimento della comunità locale.

La scelta delle organizzazioni di volontariato e delle associazioni di promozione sociale con cui

stipulare la convenzione non può derivare da scelte arbitrarie dell’amministrazione, ma deve rispettare i principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento; ciò implica l’attivazione di procedure comparative riservate a questi enti, che possono eventualmente essere realizzate secondo gli orientamenti su co-programmazione e co-progettazione.

Con la stipula della convenzione l’ente pubblico e il terzo settore assumono impegni reciproci: mentre un’attività di volontariato svolta al di fuori di tale relazione può iniziare, cessare, modificarsi a partire dalla semplice volontà delle persone che la realizzano, le convenzioni includono degli impegni delle parti tesi a garantire l’esistenza delle condizioni necessarie a svolgere con continuità le attività. Nello specifico, l’ente pubblico si impegna a conferire le risorse concordate (economiche, strumentali, spazi, di personale, ecc.) e l’ente del terzo settore a svolgere le attività.

La convenzione deve esplicitare la durata in cui le parti si impegnano reciprocamente nei termini prima richiamati. Dovrà anche prevedere il “contenuto e le modalità dell’intervento volontario, il numero e l’eventuale qualifica professionale delle persone impegnate nelle attività convenzionate, le modalità di coordinamento dei volontari e dei lavoratori con gli operatori dei servizi pubblici”: insomma, le caratteristiche dell’intervento vanno adeguatamente indicate e non possono essere sottointese o lasciate indeterminate.

Devono inoltre essere previsti nell’ambito della convenzione i casi in cui si perviene all’interruzione del rapporto (ad esempio quando l’ente del terzo settore non realizzi le attività che si era impegnato a svolgere, attui forme di discriminazione dei destinatari, ecc.) e le modalità di verifica dell’intervento svolto e della sua qualità.

I principi qui richiamati sono inoltre ripresi nel caso specifico di convenzioni per il trasporto sanitario.

GESTIONE ECONOMICA

Da un punto di vista economico le convenzioni non possono prevedere a favore delle organizzazioni di volontariato risorse diverse dal rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate e corrispondenti a voci specificate nella convenzione; tra queste vi è necessariamente l’onere dellecoperture assicurative che gli enti che si avvalgono di volontari devono stipulare a loro tutela. È esclusa la possibilità di corrispondere risorse economiche a titolo di maggiorazione, accantonamento, ricarico o simili e i costi riconoscibili devono essere chiaramente riferibili all’intervento, salvo la quota di costi indiretti imputabile direttamente all’attività oggetto della convenzione.

Il concetto di gratuità e la natura delle spese effettivamente rendicontabili affinché non si configuri di fatto un corrispettivo per una prestazione di servizi – e che implicherebbe di arrivare alla scelta del contraente attraverso le procedure del codice degli appalti – è oggetto di alcuni rilievi da parte del Consiglio di Stato che pare orientato, in un parere espresso sull’argomento nel luglio 2018, in termini piuttosto restrittivi. Si tratta di uno degli argomenti che dovrà essere meglio chiarito da successivi pronunciamenti e presumibilmente in primis dalle prossime linee guida sui rapporti tra enti pubblici e terzo settore che l’Autorità nazionale anticorruzione è impegnata a redigere.

OBBLIGHI E DIVIETI

Il codice del terzo settore introduce riferimenti specifici al contenuto delle convenzioni, quali il rispetto dei diritti e della dignità degli utenti; in sostanza nel momento in cui una certa attività è realizzata con il sostegno pubblico e in forza di un rapporto convenzionale, la convenzione deve includere disposizioni a tutela dei cittadini destinatari dell’attività. Qualora l’attività riguardi un ambito in cui sono previsti, nella normativa regionale o nazionale, standard organizzativi e strutturali, la convenzione dovrà prevederne il rispetto.

COSA CAMBIA/COSA INTRODUCE

La normativa non rivoluziona le preesistenti e citate disposizioni in materia presenti nelle leggi di settore; sicuramente contiene alcuni importanti richiami che meglio precisano e delineano lo strumento delle convenzioni. Il richiamo ai principi di “imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento” non è certo inatteso, ma contribuisce a evidenziare come questa procedure, se correttamente realizzate, nulla hanno a che vedere con possibili derive clientelari; il “rispetto dei diritti e della dignità degli utenti” evidenzia una corresponsabilità nell’azione finanziata che lega ente pubblico finanziatore ed ente del terzo settore, cosi come i requisiti di moralità professionale e quelli di adeguatezza sono volti a sottolineare la necessità di adottare criteri di qualità. In sostanza, non si introducono modifiche normative, ma sottolineature – già desumibili da principi generali del nostro ordinamento – che qualificano maggiormente lo strumento delle convenzioni.

NORMATIVA DI RIFERIMENTO

Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 “Codice del terzo settore”: artt. 18, 56, 57

ABROGAZIONI

Legge 11 agosto 1991, n. 266 “Legge-quadro sul volontariato”

Legge 7 dicembre 2000, n. 383 “Disciplina delle associazioni di promozione sociale”

ENTRATA IN VIGORE

3 agosto 2017

Nei prossimi mesi sicuramente sarà necessario meglio precisare la perplessità espressa dal Consiglio di Stato circa i limiti del concetto di gratuità e quindi l’estendibilità dello strumento convenzionale ad una pluralità di ambiti o meno.

La scheda è aggiornata al 20 maggio 2019.

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